Законодавство та судова практика стосовно міжнародного захисту в Україні

  

Міжнародна науково-практична конференція: "Роль і вплив практики адміністративного судочинства на розвиток публічного права" До 10-ї річниці Вищого адміністративного суду України

Київ, Україна, 29-30 листопада 2012 року 

Україна, яка ратифікувалаКонвенцію про статус біженців 1951 року і яка прагне відповідати критеріям, обумовленим в Плані дій з лібералізації візового режиму з Європейським Союзом, поставила собі за мету привести закони, політику і практику, пов'язані з притулком у відповідність до міжнародних та європейських стандартів. Як наслідок, значні зусилля були направлені на проведення законодавчих і адміністративних реформ в Україні починаючи з грудня 2010 р. Досягнутий прогрес є відчутним, навіть, якщо він не завжди сталий і залишається багато зробити, щоб задовольнити всі вимоги щодо сфери притулку. 

Система адміністративних судів відіграла активну роль в даному процесі реформування, і УВКБ ООН хотіло б особливо відзначити роль Вищого адміністративного суду. Вищий адміністративний суд роз'яснив застосування національного законодавства у сфері притулку в Постанові Пленуму ВАСУ із змінами від 16 березня 2012 року. Вищий адміністративний суд також продовжує працювати над покращенням якості судових рішень щодо притулку, заохочуючи адміністративні суди створювати спеціалізацію суддів для розгляду цих складних справ та проводячи спільно з УВКБ ООН тренінги на національному та місцевому рівнях.  

Сьогодні я хотів би скористатися нагодою для того, щоб прокоментувати прогрес у вдосконаленні законодавства і нової судової практики у сфері притулку, а також звернути увагу на прогалини, що залишаються невирішеними. Залишається ще значний обсяг роботи, необхідний для приведення системи притулку України у відповідність до міжнародних та європейських стандартів. Жодна система притулку не була створена за один день, але й жодна система притулку не почала працювати доки достатня політична воля не вдихнула життя в зобов'язання, взяті на себе державою, яка підписала міжнародну угоду із захисту прав людини. Зокрема, користуючись нагодою виступати перед заслуженими суддями, законодавцями та вченними, я хотів би зупинитися сьогодні на законодавстві та судовій практиці щодо визначення статусу біженця, а також затримання та депортації.    

Процедура визначення статусу біженця

Законодавство

8 липня 2011 р. в Україні було прийнято новий Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (No 3671-VI). УВКБ ООН  сприйняло цей Закон дуже схвально, адже він запровадив декілька позитивних елементів. Була введена допоміжна форма захисту (під назвою "додатковий захист"), яка тепер застосовується відносно осіб, яким загрожує смертна кара, тортури або нелюдське чи таке, що принижує гідність, поводження в країні їхнього походження. Було запроваджено довідку для шукачів міжнародного захисту єдиного зразка, що замінила складну систему видачі різних довідок на різних етапах процедури. Даний Закон дозволяє надавати неповнолітнім дітям статус біженця на основі статусу біженця їхніх батьків, що зміцнює цілісність сім'ї. Посвідчення мають видаватися всім категоріям осіб, яким надано міжнародний захист, строком дії на п'ять років, що сприяє процесу їхньої місцевої інтеграції. Наразі ми очікуємо побачити, як згаданий Закон буде виконуватись. 

УВКБ ООН особливо радує те, що Правила до цього Закону зобов'язують осіб, які приймають рішення, брати до уваги інформацію про країну походження на різних етапах розгляду відповідних заяв, складання висновків, подань та перегляду скарг (п.п. 2.1; 4.1; 5.1; 7.4; 8.2 (ґ)). Ця умова є ключовою, оскільки без довідкової інформації про поточну ситуацію в країні походження неможливо зробити аргументований висновок щодо того, чи потребує особа міжнародного захисту. Суди також взяли до уваги дану умову. 

Але попри те, що Закон містить численні позитивні новели, я також не можу не звернути увагу на деякі недоліки, зокрема щодо проблеми оскарження рішень Державної міграційної служби (ДМСУ) до суду, який має особливе значення. У випадках, коли ДМСУ відмовляє шукачам міжнародного захисту в оформленні документів або у визнанні біженцями чи особами, які потребують додаткового захисту, законодавство України  забезпечує їм право шукати захисту в судах, а саме в адміністративних судах України. Проте, деякі положення Закону ускладнюють можливість користування цим правом для шукачів міжнародного захисту. По-перше, Закон передбачає лише п'ять днів на оскарження, а держава не надає безкоштовної правової допомоги особам для подання таких скарг1. По-друге, закон не вимагає від органу, що приймає рішення, повідомляти як про правові, так і про фактичні причини відмови (що є обов'язковою стандартною вимогою в країнах ЄС). В результаті, шукач міжнародного захисту отримує стандартне повідомлення про відмову українською мовою, в якому вказані лише правові причини відмови. В більшості випадків в такому повідомленні зазначено, що особі було відмовлено, оскільки вона не відповідає визначенню терміну 'біженець'. Як має діяти суддя" Повторювати всю процедуру" Причини відмови по суті не зазначаються, а копія висновку ДМСУ не надається. Дізнатися про фактичні причини відмови шукач міжнародного захисту або його захисник можуть лише попросивши про доступ до висновку, який перебуває в особовій справі ДМСУ. Отже, щоб подати скаргу у визначений термін, заявник має зробити такі кроки: зрозуміти правові підстави відмови; отримати правову допомогу (яку держава не надає); зробити запит про доступ до висновку ДМСУ, щоб підготувати скаргу; сформулювати текст скарги. Через часові обмеження скарги мають складатися швидко і часто непрофесійно, що має негативний вплив на їхню загальну якість і перспективи на успіх. Короткі строки для подачі  скарг, особливо за відсутності безоплатної правової допомоги, робить судовий захист для шукачів міжнародного захисту неефективним, оскільки подати скаргу практично неможливо або надто важко. Таким чином, судді, на мою думку, часто стикаються з незавидним завданням, яке неможливо виконати. 

Судова практика

УВКБ ООН звернуло увагу на низку позитивних, аргументованих рішень, прийнятих адміністративними судами у 2012 році. Наприклад, в Києві адвокати, які надають правову допомогу шукачам міжнародного захисту в рамках співпраці з УВКБ ООН, змогли виграти 25 справ в адміністративних судах за перші 9 місяців 2012 року. Аналізуючи рішення, УВКБ ООН звертає увагу на те, що багато суддів ретельно розглядають тягар і стандарти доказу при розгляді справ щодо притулку. Також посилилася увага до інформації про країну походження.  

У випадку позитивного рішення більшість судів направляють справу назад до ДМСУ для її нового перегляду. Однак, це означає, що процедура визначення статусу подовжується в часі, і результат залишається непевним для особи. Інколи ДМСУ може переглянути справу, прийняти ще одне негативне рішення, і заявник має знову звертатися до суду. Це дійсно неефективний спосіб зменшення навантаження на судову систему. УВКБ ООН також відмітило, що деякі суди прийняли рішення зобов'язати ДМСУ визнати особу біженцем (наприклад, дві справи в Одесі і дві у Львові щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту). Це позитивний крок, оскільки він означає, що рішення суду має бути виконане негайно. Однак, виконання такого рішення залишається проблемою. УВКБ ООН, як і раніше, занепокоєне тим фактом, що ДМСУ, автоматично оскаржує такі рішення, і як наслідок, вони не набирають чинності, що відкладає спір в часі, відстрочуючи його вирішення.  

УВКБ ООН продовжує тісно співпрацювати із судами для покращення якості судових рішень. Веб-сторінка РП УВКБ ООН містить низку посилань на національну судову практику, виділяючи приклади з особливо сильним обґрунтуванням. На веб-сторінці також можна знайти інформацію по країнах походження українською або російською мовами, а також список посилань на національне законодавство та міжнародне право у сфері притулку, відповідні директиви ЄС, висновки Виконкому УВКБ ООН та документи Ради Європи. Вона містить контрольний перелік для судді щодо розгляду таких спорів, а також витяги з відповідних рішень ЄСПЛ. Крім того, УВКБ ООН буде продовжувати підтримувати зусилля Вищого адміністративного суду у проведенні тренінгів для суддів з питань притулку. Ще два спільні семінари на тему судової практики у сфері притулку заплановані до кінця року (в Києві і Харкові). Низку трейнінгів вже було проведено в Одесі та Львові і ми сподіваємося, що вони були корисними.     

Затримання і депортація

Законодавство

Дозвольте мені перейти до наступної теми, яка хвилює УВКБ ООН: відповідно до українського законодавства, особа, яка перебуває в країні без правових підстав, скоює адміністративне правопорушення2. Так само особа, яка перетинає або намагається перетнути державний кордон незаконно, скоює адміністративне правопорушення3. Відповідно до Ст. 31 Конвенції про статус біженців, КУап звільняє шукачів міжнародного захисту від санкцій за незаконний в'їзд та перебування в країні за умови, що вони звернуться до органів влади 'без зволікання'. Однак, особи, які намагаються просуватися далі до Європейського Союзу, незаконно перетинаючи західний кордон України, можуть нести адміністративну відповідальність. Особи, які вчинили адміністративне правопорушення, пов'язане з їхнім довготривалим незаконним перебуванням або спробою незаконного перетину державного кордону на виїзд, можуть підлягати примусовому поверненню або примусовому видворенню з України4. Їх мають право затримати та помістити в Пункт тимчасового перебування іноземців (ПТПІ) до 12 місяців в очікуванні примусового видворення5.   

УВКБ ООН занепокоєне тим, що чинна законодавча база щодо затримання з метою депортації не відповідає аналогічним міжнародним і європейським стандартам.  

По-перше, чинне законодавство уповноважує ДМСУ та Державну прикордонну службу України тримати особу в ПТПІ без рішення суду6. Раніше для затримання було необхідно рішення суду. Рішення про скасування судової санкції на затримання однозначно не є кроком в правильному напрямку, адже суперечить міжнародним і національним правовим стандартам. Європейський суд з прав людини наполягає, щоб суд швидко переглядав правомірність затримання, цю позицію також відображено в директивах УВКБ ООН7. В Конституції України зазначено, що затримання має бути санкціоноване судом впродовж 72 годин8. Тим не менш мігрантів можуть затримувати на довший термін до того, як вони потрапляють на судове засідання у справі про примусове видворення. Хоча суди продовжували виносити одночасне рішення щодо затримання і видворення, УВКБ ООН занепокоєне тим, що ця практика може змінитися адже тепер адміністративні органи уповноважені санкціонувати затримання без рішення суду.  

По-друге, чинна законодавча база не дозволяє шукачам міжнародного захисту отримати швидкий судовий перегляд рішення про затримання або депортацію. КАСУ надає лише п'ять днів для подання апеляційної скарги9. Більшість осіб не встигають подати свої апеляції в цей термін, оскільки вони не знають української мови, не мають доступу до правової консультації або хоча б до копії рішення адміністративного суду першої інстанції. Крім того, після рішення першої інстанції їх транспортують на значну відстань до Пункту тимчасового перебування іноземців. Це ускладнює питання географічної юрисдикції. Наприклад, особа могла отримати рішення про затримання/примусове видорення від Закарпатського окружного адміністративного суду, яке вона потім мала оскаржити в Львівський апеляційний адміністративний суд, перебуваючи під вартою на відстані 7-годинної їзди від Львова в ПТПІ в Чернігівській області. У таких умовах затримана особа майже не має можливості отримати правову допомогу і подати апеляційну скаргу впродовж п'яти днів, тому вона має заявити клопотання про відновлення процесуального строку для подачі апеляції.   

По-третє, чинна законодавча база не передбачає періодичний судовий контроль за  підставами для затримання осіб з метою примусового повернення. Коментуючи це питання, відповідні органи зазначають, що вони продовжують затримувати цих осіб з метою їх ідентифікації. Якщо затримання на мінімальний термін з метою проведення встановлення особи та оцінки її можливій загрозі національній безпеці є допустимим, то в той же час органи влади мають обов'язок проводити ідентифікацію з належною ретельністю і без зайвих затримок, уникаючі продовження затримання без особливої потреби10. Затримання з метою примусового видворення не є законною підставою для затримання біженців чи шукачів міжнародного захисту згідно з міжнародним правом, оскільки їхнє примусове видворення буде становити вислання (refoulement)11. Наразі законодавство України не передбачає перегляд існуючої потреби затримання осіб з метою депортації і не контролює, чи належним чином здійснюється процедура ідентифікації особи. Як результат, УВКБ ООН має відомості про випадки, коли осіб, особливо вихідців з Сомалі, часто затримують з метою депортації у той час, як органи влади навіть не намагаються здійснити цю депортацію. По закінченню терміну тримання звільнені особи відразу ж повторно намагаються перетнути кордон з ЄС. Це підриває систему притулку і верховенство права в Україні, штовхаючи людей в долоні безпринципних перевізників. 

Судова практика

УВКБ ООН відмітило декілька позитивних кроків у судовій практиці щодо затримання та примусового видворення. Наприклад, в березні 2012 р. змінами до Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України було встановлено, що особа може бути затримана лише якщо було прийнято рішення щодо її примусового видворення. 

Також за 10 місяців 2012 р. УВКБ ООН стало відомо про 52 судових рішення, в яких суд відмовив у задоволенні позову про примусове видворення особи (або скасував рішення першої інстанції щодо депортації або затримання) внаслідок того, що особа заявляла про потребу в міжнародному захисті, або у випадках порушення процесуальних норм.  Для порівняння, в 2011 р. було лише чотири подібних рішення. Ці рішення доступні в розділі ІІІ Національна судова практика розгляду спорів щодо примусового видворення на сторінці "судові рішення" веб-сайту РП УВКБ ООН.

Проте, вищезгадані недоліки в законодавстві призвели до тривалого утримання під вартою шукачів міжнародного захисту. Наприклад, в 2012 р. УВКБ ООН помітило, що багато шукачів міжнародного захисту (в тому числі особи з Афганістану, Еритреї таСомалі) залишались затриманими навіть коли їх заяви про надання міжнародного захисту перебували на стадії розгляду справи по суті.  Ці шукачі міжнародного захисту оскаржили рішення щодо їх примусового поверення та затримання. Але адміністративні апеляційні суди перевантажені і перегляд підстав затримання з метою подальшої депортації не є пріоритетним особливо зважаючи на часто пропущені строки оскарження з боку затриманих осіб. В низці судових практик, зокрема у Львівському апеляційному адміністративному суді, який розглядає велику кількість таких справ, часто минає близько шести місяців перш ніж відновлюється пропущений термін та розглядається апеляція. В результаті багато шукачів міжнародного захисту утримуються під вартою протягом 12 місяців за державний кошт так як органи влади навіть не намагаються їх депортувати через різні практичні та фінансові причини.  По завершенню максимального терміну затримання їх звільняють без вирішення їх проблем, що призводить до їх нових прагнень  перетнути кордон з Європейським союзом. 

Висновок 

УВКБ ООН позитивно відзначає роботу системи адміністративних судів України у забезпеченні режиму міжнародного захисту біженців. Вищий адміністративний суд брав особливо активну участь у цьому відношенні - створюючи офіційні рекомендації, забезпечуючи навчання та надаючи роз'яснення суддям за необхідності. УВКБ ООН особливо задоволено тісною співпрацею Вищого адміністративного суду в даній сфері з нашим Регіональним представництвом та з цієї нагоди прийміть, будь-ласка, найщиріші привітання з ювілеєм.  Як вже зазначалося сьогодні, в нас ще лишається багато роботи, особливо в сфері покращення законодавства та навчання, щоб Україна змогла повністю відповідати міжнародним та європейським стандартам у сфері притулку.  
 

Олдріх Андрисек

Регіональний представник УВКБ ООН

в Білорусії, Молдові та Україні 

30 листопада 2012 р.  

 
 

 

 

 


 

1 Див. ст.12 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (від 8 липня 2011 р.); ст.  14(8) Закону України "Про безоплатну правову допомогу" буде запроваджуватись поступово.  Він передбачає, що особи у затриманні в адміністративному порядку почнуть отримувати безоплатне правове представництво з січня 2013 р.; шукачі міжнародного захисту почнуть отримувати безоплатну правову допомогу у процедурі визначення їх статусу з січня 2014 р.; а повний спектр послуг безоплатної правової допомоги, включаючи правове представництво в суді, буде доступний лише з 2017 р.

 

2 Кодекс України про адміністративні правопорушення, Ст. 203.

 

3 Кодекс України про адміністративні правопорушення, Ст. 204-1.

 

4 Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства": Ст. 26 (1) [про примусове повернення] та Ст. 30 [про примусове видворення].  Різниця між примусовим поверненням і примусовим видворенням полягає у наступному:  рішення про примусове повернення приймає адміністративний орган (ДМСУ, ДПСУ, СБУ), після чого особа має самостійно залишити територію України в період до 30 днів. Рішення про примусове видворення приймає адміністративний суд , після чого особа перебуває під адміністративним арештом до моменту видворення.   

 

5 Там само, Ст. 30(4).

 

6 Див. Постанову КМУ No 1110 "Про затвердження Типового положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні", від 17.07.2003 із змінами до п. 6 від 16 лютого 2012 р. Також див. п. 4 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства (5453-VI)", від 16.10.2012 р. Зжаючи на виражене занепокоєння щодо конституційності даного заходу, а також його відповідності Ст. 5 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, органи влади часто продовжують спиратися на судове рішення, як підставу для затримання у ПТПІ.  Така практика відповідає рекомендаціям п. 26 Постанови пленуму Вищого Адміністративного Суду України від 25 червня 2009 року No 1  "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, примусового повернення і примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні" в редакції від 16.03.2012.

 

 

7 Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Ст. 5(4). Див. також Директиви Верховного комісара ООН у справах біженця стосовно критеріїв та стандартів щодо затримання шукачів притулку та альтернатив затримання, 2012 р., Директива 7, п. 47 (iii), доступна: http://www.unhcr.org/refworld/docid/503489533b8.html

 

8 Конституція України від 28 червня 1996 р., Ст. 29.

 

9 Кодекс адміністративного судочинства України, Ст. 183-5. "Особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу видворення іноземців та осіб без громадянства "

 

10 УВКБ ООН, Директиви щодо затримання, с. 17.  Європейський суд з прав людини встановив, що процедура видворення повинна відбуватися "належним чином", в противному випадку тривалість провадження може бути визнаною надмірною.  Див. Quinn v. France A 311 (1995); 21 EHRR 529 п. 48; Chahal v. UK 1996-V; 23 EHRR 413 п. 113. 

 

11 Див., Al-Tayyar Abdelhakim v. Hungary, Позов 13058/11, Рада Європи: Європейський суд з прав людини, 23 жовтня 2012 р., доступно: http://www.unhcr.org/refworld/docid/50866bd52.html ; УВКБ ООН, Submission by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in the Case of Alaa Al-Tayyar Abdelhakim v. Hungary, 30 березня 2012 р., Позов 13058/11, доступно: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4f75d5212.html HendrinAliSaidandArasAliSaidv. Hungary, Позов 13457/11, Рада Європи:Європейський суд з прав людини, 23 жовтня 2012 р., доступно: http://www.unhcr.org/refworld/docid/50866af03cd.html ; UN High Commissioner for Refugees, SubmissionbytheOfficeoftheUnitedNationsHighCommissionerforRefugeesintheCaseofSaidv. Hungary, 30 березня 2012 р., Позов 13457/11, доступно: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4f75d5e72.html .